Die Politik hat mit dem Zweckgesellschafts- und Konsolidierungsmodell in kurzer Zeit
zwei Konzepte geschaffen, die in ihrem Grundsatz in die richtige Richtung zielen,
allerdings mit Defiziten behaftet sind. Somit können beide Modelle das gesetzte Ziel der
vollständigen Bereinigung der Bankbilanzen sowie die Schaffung von gesunden Banken
mit nachhaltigen Geschäftsmodellen nicht erfüllen. Noch immer sind viele Banken in
Geschäftsbereichen engagiert,
die in Zukunft hohe Risiken in sich bergen. Insofern stellt das Konsolidierungsmodell
generell die bessere Lösung dar, weil damit die notwendigen tiefgreifenden
Restrukturierungen der Banken zielführender umgesetzt werden könnten. Was allerdings
fehlt, ist die verpflichtende Ausgestaltung des Konzepts.
Ursprüngliches Hauptziel des Konsolidierungsmodells war es, eine Restrukturierung der
Banken voranzutreiben, die kein tragfähiges Geschäftsmodell aufweisen. Hierbei handelt
es sich insbesondere um Landesbanken. Im Rahmen des Modells können über
Risikopositionen hinaus nicht-strategienotwendige
Geschäftsbereiche auf eigens gegründete Abwicklungsanstalten (durch Abspaltung oder
Ausgliederung) übertragen werden (Schaubild 30). Diese können auf Bundesebene
(bundesrechtliche Abwicklungsanstalt) oder auf Landesebene (landesrechtliche
Abwicklungsanstalt) errichtet werden. Da die bundesrechtliche Abwicklungsanstalt unter
dem Dach der Finanzmarktstabilisierungsanstalt (FMSA) − der Institution, die die
Aufgaben des SoFFin wahrnimmt − eingerichtet wird, ist auch von einer Anstalt in der
Anstalt (AIDA) die Rede.
Die Aufgaben der FMSA beziehen sich ausschließlich auf bundesrechtliche
Abwicklungsanstalten. Landesrechtliche Abwicklungsanstalten werden von den Ländern
eigenverantwortlich betrieben. Generell gilt eine Abwicklungsanstalt nicht als
Kreditinstitut und bilanziert nach HGB. Damit können die Banken wirksam ihre Bilanzen
von toxischen Wertpapieren und nicht tragfähigen Geschäftsbereichen befreien.
Außerdem besteht nicht mehr die Notwendigkeit, dafür Eigenkapital vorzuhalten. Eine
durch Bilanzierungskonflikte ausgelöste Ineffektivität, wie im Zweckgesellschaftsmodell,
ist im Konsolidierungsmodell ausgeschlossen.
Die Eigentümer des übertragenden Finanzinstituts − also für Landesbanken die Länder,
Kommunen und Sparkassen − beziehungsweise das Institut selbst werden am
Stammkapital der Abwicklungsanstalt beteiligt. Die Refinanzierung der
Abwicklungsanstalt liegt damit in der Verantwortung der Eigentümer oder der Kernbank.
Da die Abwicklungsanstalt eine teilrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts darstellt,
die wirtschaftlich und organisatorisch selbstständig ist, haftet die Abwicklungsanstalt im
Außenverhältnis allein für ihre Verbindlichkeiten. Im Innenverhältnis tragen die Beteiligten
gegenüber der Abwicklungsanstalt entsprechend ihrer Beteiligungsquote eine
Verlustausgleichs- und Nachschusspflicht.
Für den Fall, dass die Anteilsinhaber oder Mitglieder des übertragenden Finanzinstituts
nicht oder nicht mehr leistungsfähig sind, sind die Verluste aus den Ausschüttungen an
die Anteilseigner auszugleichen. Im Fall bundesrechtlicher Abwicklungsanstalten kann
hierzu nachrangig auch eine Verlustausgleichspflicht der FMSA vorgesehen werden. Eine
Sonderregelung gilt für die Verlustausgleichs- und Nachschusspflicht von Sparkassen.
Ist ein Eigentümer der Landesbank ein Sparkassenverbund, ist der Gesamtumfang der von
den Sparkassen zu tragenden Verluste auf deren Gewährträgerhaftung vom 30. Juni 2008
begrenzt. Sind die Verluste größer als die Haftungsgrenze, wird der Differenzbetrag durch
Bund und Länder vorfinanziert und in den Folgejahren aus Dividenden refinanziert. Im Fall
bundesrechtlicher Abwicklungsanstalten tragen die hieraus resultierenden finanziellen
Lasten der Bund und das betreffende Land im Verhältnis von 65 vH zu 35 vH. Bei
landesrechtlichen Abwicklungsanstalten wird die finanzielle Verantwortung vollständig
von den Bundesländern getragen.
Mit dieser Regelung konnten sich die Sparkassen schon teilweise aus der Verantwortung
als Eigentümer der Landesbanken befreien und die entstandenen Verluste auf Bund oder
Länder übertragen. Dennoch wird in Anbetracht möglicher negativer Effekte auf die
Kreditvergabe gelegentlich sogar eine vollständige Entlassung der Sparkassen aus der
Haftung gefordert. Eine solche unbedingte Verlustübernahme ist zum einen unter
anreizökonomischer Perspektive bedenklich, da sie die mangelnde Aufsicht als
Eigentümer der Landesbanken nachträglich rechtfertigt, zum anderen würde sie eine noch
weitergehende Wettbewerbsverzerrung zugunsten der Sparkassen mit sich bringen. Trotz
dieser Argumente ist die Gefahr ernst zu nehmen, die Belastung aus Verlusten könne die
Eigenkapitalbasis einzelner Sparkassen derart schwächen, dass diese die
Neukreditvergabe stark einschränken müssen. Allerdings dürfte eine solche Kreditklemme
nicht ausschließlich im Sparkassensektor und auch dort nicht bei allen Instituten
auftreten. Sie sollte deshalb gezielt auf der Ebene des einzelnen Instituts bekämpft
werden, unter Einsatz der Instrumente des SoFFin oder mit Risikoübernahmen durch den
Deutschlandfonds.
Grundsätzlich könnte das Konsolidierungsmodell zur Bereinigung der Bilanzen beitragen.
Allerdings besteht dabei die Gefahr, dass zu wenige risikobehaftete Positionen oder
Geschäftsbereiche ausgelagert werden. Dies ist vor allem deshalb zu erwarten, weil die
Auslagerungsentscheidung den Eigentümern der Landesbanken selbst überlassen wird. Es
besteht ein Anreiz, nur wenige Teilbereiche auszulagern, auf eine rasche Markterholung
zu spekulieren und möglichst große Geschäftsbereiche weiter zu betreiben. Damit könnte
das Modell letztlich die bestehenden Strukturen weiter erhalten und die notwendige
Restrukturierung weiter hinaus zögern. Im Prinzip könnte der SoFFin hier einwirken, aber
an dieser Stelle offenbart sich die Fehlkonstruktion des Konsolidierungsmodells, das in
letzter Minute das Schlupfloch für die Länder wieder geöffnet und neben den
bundeseigenen auch landesrechtliche Abwicklungsanstalten zugelassen hat. Im Rahmen
des SoFFin hätte die einmalige Chance bestanden, eine gemeinsame Lösung für die
Landesbanken zu finden. Dies wird der Europäischen Kommission, an die die
Restrukturierung nunmehr weitgehend delegiert wurde, jedoch ebenfalls nicht gelingen,
da sie im Rahmen von Beihilfeverfahren nur den Einzelfall und nicht alle Landesbanken
gemeinsam behandeln kann. Die nur zögerliche und partielle Restrukturierung, die durch
die Europäische Kommission erwirkt wird, zeigt sich bei der Abspaltung von
Unternehmensteilen in den Fällen der WestLB, HSH Nordbank und BayernLB. Mit dem
Konsolidierungsbankmodell ist der Bund demnach gescheitert. Er hat hier nicht die Kraft
besessen, die Gelegenheit zur Gesamtlösung bei der Restrukturierung der Landesbanken
zu nutzen. Vielmehr hat er den Ländern erlaubt, ihre Landesbanken zum wiederholten
Male vor einer umfassenden Neuordnung zu schützen, und damit die Gefahr erhöht, dass
Banken ohne zukunftsfähige Geschäftsmodelle dennoch weiter bestehen.
