Ifo-Institut: Braucht man Basel III?

by Gastbeitrag on 7. Mai 2010

Ein Beitrag der Münchener Gesellschaft zur Förderung der Wirtschaftswissenschaften – CESifo GmbH*

 

Was ist Basel II?

Basel II – die Kurzform für die Basel-II-Rahmenvereinbarung oder den Basel-II-Accord – bezeichnet die Neuregelung des Bankaufsichtsrechts und beinhaltet Vorschriften zur Absicherung der Eigenkapitaldecke der Banken und Finanzdienstleistungsinstitute. Das Hauptziel von Basel II ist die Sicherung des internationalen Finanzsystems durch die Gewährleistung einer angemessenen Eigenkapitalausstattung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute.

Das Basel-II-Abkommen wurde von der Europäischen Union und der Schweiz übernommen und in entsprechende Richtlinien Bankenrichtlinie 2006/48/EG und Kapitaladäquanzrichtlinie 2006/49/EG, beginnend mit dem Jahr 2007, für die EU-Länder verbindlich vorgeschrieben und für Deutschland durch die Solvabilitätsverordnung vom 14. Dezember 2006 umgesetzt.[1]

Hintergrund

Erlassen wurde die Basel-II-Rahmenvereinbarung vom sog. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, der bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich angesiedelt ist und 1974 von den Zentralbanken der G-10-Staaten gegründet wurde.[2] Gegenwärtig (Stand: April 2010) gehören ihm Repräsentanten der Zentralbanken und der Aufsichtsbehörden aus 27 Ländern an.[3] Der Ausschuss entwickelt Aufsichtsstandards und Empfehlungen für die Bankenaufsicht.

Treibendes Motiv war die Befürchtung der Zentralbankpräsidenten der G-10-Länder, dass das Eigenkapital bedeutsamer Banken weltweit auf ein unzureichendes Niveau gefallen sein könnte. 1988 empfahl der Baseler Ausschuss im ersten Baseler Accord („Basel I“), umfangreiche Anforderungen an die Eigenkapitalausstattung von Kreditinstituten einzuführen. Diesen Empfehlungen folgte die EU weitgehend.[4]

Von Basel I zu Basel II

In den Folgejahren wurde jedoch deutlich, dass Basel I mit Blick auf die Entwicklung an den Finanzmärkten und die Fortschritte im Risikomanagement der Banken einer Reform bedurfte. Unter Basel I war die Eigenkapitalunterlegung für Kredite an eine Kundengruppe (z.B. Unternehmen oder Staaten) unabhängig von der Bonität des Kreditnehmers. Für die Banken entstand deshalb ein Anreiz, Kredite an Kunden mit größerem Risiko zu vergeben, da bei diesen höhere Zinsen verlangt werden konnten und so ein größerer Gewinn auf das zu unterlegende Kapital erzielt wurde. Mit Basel II sollten deshalb Eigenkapitalunterlegungen von Bankkrediten stärker nach dem Kreditrisiko differenziert werden.

Entsprechend diesen Zielen besteht Basel II aus drei Säulen:

  • neue Mindestkapitalanforderungen,
  • bankenaufsichtliche Überprüfungsverfahren der Risikobewertung und
  • erweiterte Offenlegungspflichten

Säule 1: Neue Eigenkapitalanforderungen

In Säule 1 werden Regelungen für die Ermittlung des Mindesteigenkapitals formuliert, die eine Eigenkapitalunterlegung für Kreditausfallrisiken beinhalten. Hierzu wird nicht einfach eine auf die Bilanzsumme bezogene Mindestquote für das haftende Eigenkapital festgelegt, sondern ein Gewichtungsschema unter Berücksichtigung des Risikogrades der Kredite angewandt. Zur Bestimmung des Risikogrades stehen verschiedene Risikomessverfahren zur Wahl: einfache, standardisierte Ansätze sowie auf bankeigenen Verfahren beruhende Methoden. Ergänzt wird diese Größe mit in Geldeinheiten bewerteten Marktrisiken, das sind beispielweise unvorhergesehene Änderungen des Wechselkurses oder Zinsänderungen, und operationelle Risiken, z.B. Verluste infolge unzulänglicher interner Verfahren oder Mitarbeiter.

Säule 2: Bankaufsichtliche Überprüfungsverfahren

Säule 2 bezeichnet die Güteüberprüfung der Kreditbewertungsverfahren und enthält dementsprechend Vorgaben zum bankaufsichtlichen Überprüfungsprozess. So sollen adäquate Risikomanagementsysteme eingeführt und von den nationalen Aufsichtsbehörden[5] überwacht werden. Die Finanzinstitute sind angehalten, den so genannten „Internal Capital Adequacy Assessment Process“ einzurichten, der gewährleistet, dass sie über genügend internes Kapital zur Abdeckung aller wesentlichen Risiken verfügen. Außerdem müssen angemessene Leitungs-, Steuerungs- und Kontrollprozesse vorliegen. Die Einhaltung dieser Anforderungen wird ebenfalls von den jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden überwacht und beurteilt.

Säule 3: Erweiterung der Offenlegungspflichten

Die erweiterten Offenlegungspflichten sehen vor, dass die Banken nicht nur das zur Risikovorsorge notwendige Kapital, sondern auch umfangreiche Informationen über die Qualität ihres Anlage- bzw. Kreditportfolios und über ihre Systeme zur Messung und zum Management des Risikos veröffentlichen. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass gut informierte Marktteilnehmer eine weniger risikoreiche Geschäftsführung und ein wirksames Risikomanagement von Kreditinstituten in ihren Anlage- und Kreditentscheidungen honorieren beziehungsweise risikoreicheres Verhalten entsprechend sanktionieren.

Angesichts der Finanzkrise scheint eine erneute Revision der Basel-II-Regelung notwendig, da viele Banken, trotz des Basel-Abkommens, eine viel zu geringe Eigenkapitalausstattung aufwiesen. Hat die Regelung versagt?

Kritisiert wird vor allem, dass – neben dem Versagen der Ratingagenturen – auch die Markt- und Kreditrisiken, die mittels eigener Modelle der Banken bestimmt werden können, nicht die tatsächlichen Risiken abbilden. Die Risikomodelle basieren auf den Wünschen und Vorschlägen der Banken selbst, betreffen einige Auslandsaktivitäten gar nicht, orientieren sich an statistischen Daten von nur fünf Jahren, berücksichtigen systemische Risiken kaum und lassen viele Schlupflöcher zu. Insgesamt hat das Basel-System zu einer erheblichen Reduktion der Eigenkapitalanforderungen der Banken und damit zu einer Erhöhung der Krisenanfälligkeit des Banksystems geführt (vgl. Sinn 2010, insb. S. 193–203).

Zudem wird die systemimmanente Prozyklizität kritisiert. In einem Abschwung steigen etwa die Kreditausfälle, und Kredite an Unternehmen oder aktuell sogar an Staaten werden als riskanter eingestuft. Dies führt über die Risikogewichtung des Eigenkapitals rechnerisch zu einer Verringerung dieses Kapitals, da die Risikogewichte sich verändern. Da Eigenkapital nur begrenzt zur Verfügung steht, führt dies dazu, dass die Banken ihre Kreditvolumina reduzieren müssen. Unternehmen wird hierdurch das dringend benötigte Kapital entzogen. Und für die Unternehmen, die Kredit bekommen, wird aufgrund der höheren Eigenkapitalunterlegung das Fremdkapital teurer. Dies kann zu einer Kreditklemme führen.

Ein weiteres Defizit von Basel II liegt in den Ausnahmen, die zugelassen wurden. So sind beispielsweise Zweckgesellschaften und Hedgefonds nicht dem Basel-Abkommen unterworfen, ausgerechnet die Unternehmensformen, die besonders riskante Finanzgeschäfte tätigen.

Als Konsequenz der Finanzkrise wurde eine Reform von Basel II auf den Weg gebracht. Anfang Dezember 2009 tagte der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, um ein grundlegendes Konzept (Basel III), zu erarbeiten, das unter anderem eine Verschuldungsobergrenze einführen und die Prozyklizität der Eigenkapitalanforderungen reduzieren soll. Wann ein solches Konzept verabschiedet wird und ob die USA einbezogen werden können, ist offen.


[1] Mittlerweile (Stand: April 2010) wurde das Basel-II-Abkommen auch in Australien, Hongkong, Japan, Kanada, Korea, Singapur und Südafrika in nationales Recht umgesetzt. In den USA sind nur die international tätigen, großen Banken den Regeln unterworfen. Den anderen Banken ist es freigestellt, die Regeln zu befolgen.
[2] Der Gründung vorausgegangen war der Zusammenbruch der deutschen Herstatt-Bank, die bis dahin größte Bankpleite der Nachkriegszeit.
[3] Die Mitgliedsländer sind Argentinien, Belgien, Brasilien, China, Deutschland, Frankreich, Hongkong, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Kanada, Korea, Luxemburg, Mexiko, die Niederlande, Österreich Russland, Saudi-Arabien, Schweden, Schweiz, Singapur, Spanien, Südafrika, Türkei, die USA und das Vereinigte Königreich.
[4] Die Regelungen wurden auch in Deutschland durch den "Grundsatz I über die Eigenmittel der Institute" eingeführt. Danach müssen die Kreditinstitute im Verhältnis zu ihren gewichteten Risikoaktiva 8% haftendes Eigenkapital zur Abdeckung von Ausfallrisiken vorhalten.
[5] In Deutschland hat diese Aufgabe die Bankenaufsicht BaFin gemeinsam mit der Deutschen Bundesbank inne.

Quellen

Dokument der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich „Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der Eigenkapitalanforderungen – Überarbeitete Rahmenvereinbarung“

Dokument der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich zur Erläuterungen der Risikogewichtung „An Explanatory Note on the Basel II IRB Risk Weight Functions“

Weiterführende Literatur

Hans-Werner Sinn, Kasino-Kapitalismus: Wie es zur Finanzkrise kam und was jetzt zu tun ist, vollständig aktualisierte Ausgabe, Ullstein Taschenburg, 1. Auflage, 2010, Berlin.

Andrea Resti and Andrea Sironi, "What Future for Basel II?", CESifo DICE Report 8(1), 2010, 3–7 (Download, PDF, 331 KB).

"Regulierung und Aufsicht der Banken: Brauchen wir Basel III", Beiträge von Franz-Christoph Zeitler, Bernd Rudolph, Christian Kirchner, Christoph Kaserer, Markus Ferber, ifo Schnelldienst 63(3), 2010, 3–20.

"Drohende Kreditklemme: Sollten die Basel-II-Regeln überholt oder zeitweise ausgesetzt werden?" Beiträge von Martin Hellwig, Martin Faust, Hans-Peter Burghof, Mario Ohoven, Christoph Schalast, ifo Schnelldienst 62(15), 2009, 3–18.

"Basel II: Führen die neuen Anforderungen an die Kreditinstitute zu einer Benachteiligung des Mittelstands?", Beiträge von Werner Müller, Helmut Krämer-Eis und Gregor Taistra, Gerhard Hofmann, Thomas Heidorn, Stephan Paul, Michael Paul und Stefan Stein, ifo Schnelldienst 55(3), 2002, 3–19.

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* Dieser Beitrag wurde veröffentlicht als aktuelles Stichwort auf der Webseite des Ifo-Instituts und steht unter dem Urheberrecht des Instituts.

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